Création d'un système financier plus solide: de nouvelles règles de l'UE pour le redressement et la résolution des contreparties centrales

Les contreparties centrales procèdent à la compensation de tout un éventail d'instruments financiers, comprenant les obligations, les actions, les instruments dérivés et les matières premières (produits agricoles, pétrole et gaz naturel, par exemple). Elles sont essentielles à la réduction des risques et des interconnexions au sein du système financier. Elles aident les sociétés financières et les utilisateurs finaux, par exemple les entreprises, à gérer les risques liés à leur activité. Les contreparties centrales ont vu leur taille et leur importance pratiquement doubler, en Europe comme dans le monde, depuis que le G20 s'est engagé, après la crise, en faveur de la compensation par ces contreparties des dérivés normalisés négociés de gré à gré. Une forte proportion des 500 000 milliards d'euros de contrats dérivés conclus dans le monde est compensée par 17 contreparties centrales établies en Europe.

Les contreparties centrales de l'UE sont déjà soumises à des normes réglementaires strictes, définies dans le règlement relatif aux infrastructures de marché européennes (ou règlement «EMIR», cf. MEMO/12/232). En revanche, il n'existe pas de règles applicables au niveau de l'UE pour le cas, certes improbable, où des contreparties centrales devraient, en raison de graves difficultés ou d'une défaillance, être soumises de manière ordonnée à une procédure de redressement ou de résolution. La proposition d'aujourd'hui vise à encadrer le redressement et la résolution de ces entités, qui revêtent une importance systémique pour le système financier. Cela permettra de préserver les fonctions critiques des contreparties centrales, tout en maintenant la stabilité financière et en évitant que le coût de leur restructuration et de la résolution de leurs défaillances ne pèse sur les contribuables.

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission chargé de la stabilité financière, des services financiers et de l'union des marchés des capitaux, a déclaré: «Cette proposition, qui renforcera encore le système financier européen, vise à protéger les contribuables en nous permettant de gérer la situation d'une contrepartie centrale en butte à des difficultés. Elle est d'autant plus importante que les contreparties centrales sont une composante indispensable de notre système financier, dans la mesure où elles aident les entreprises à gérer leurs risques. Elle viendra compléter la réglementation renforcée des marchés de dérivés que nous avons mise en place après la crise.»

M. Jyrki Katainen, vice-président chargé de l'emploi, de la croissance, de l'investissement et de la compétitivité, a déclaré: «Les contreparties centrales opèrent par-delà les frontières et sont essentielles pour réduire les risques dans l'ensemble du système financier. Nous devons néanmoins parer à l'éventualité - si improbable soit-elle - d'une défaillance de la part d'une contrepartie centrale, et nous doter des règles nécessaires. La proposition d'aujourd'hui est importante pour consolider la confiance dans notre système financier.»

La crise financière a clairement montré que la défaillance d'un grand établissement pouvait causer de graves problèmes au reste du système financier et nuire à la croissance de toute l'économie. Il est important que les autorités, en Europe, disposent des pouvoirs nécessaires pour intervenir en cas de défaillance d'une contrepartie centrale et pour la gérer de manière ordonnée.

Éléments clés de la proposition

Les règles proposées pour les contreparties centrales comportent des dispositions comparables à celles qui régissent le redressement et la résolution des banques (directive relative au redressement et à la résolution des banques, ou BRRD, pour Bank Recovery and Resolution Directive) et reposent sur des normes internationales. Toutefois, les contreparties centrales étant très différentes des banques, la proposition prévoit des outils spécifiques, mieux adaptés aux procédures de gestion des défaillances et aux règles de fonctionnement de ces entités, en particulier pour déterminer comment seraient réparties les pertes.

Les règles proposées imposent aux contreparties centrales et aux autorités de parer à d'éventuels problèmes et d'intervenir, que ce soit de manière précoce pour les éviter ou une fois qu'ils se sont matérialisés.

Préparation et prévention

Les règles proposées imposent aux contreparties centrales d'élaborer des plans de redressement comportant des mesures pour surmonter toute forme de difficulté financière qui demanderait plus de ressources que ce dont elles disposent pour la gestion de défaillances et ce que leur impose par ailleurs le règlement EMIR. Elles devraient notamment élaborer des scénarios envisageant la défaillance de membres compensateurs et la matérialisation d'autres risques et pertes pour la contrepartie centrale elle-même, liés par exemple à des fraudes ou à des cyber-attaques. Les plans de redressement seront examinés par l'autorité de surveillance de la contrepartie centrale.

Les autorités chargées de la résolution des contreparties centrales («autorités de résolution») devront élaborer des plans de résolution indiquant comment ces dernières seraient restructurées et comment leurs fonctions critiques seraient maintenues dans l'éventualité, peu probable, d'une défaillance de leur part.

Intervention précoce

Un mécanisme d'intervention précoce permettra de parer aux difficultés financières dès qu'elles surgiront et d'éviter les problèmes. Les autorités de surveillance des contreparties centrales seront dotées de pouvoirs spécifiques leur permettant d'intervenir dans les activités de ces dernières dès que leur viabilité sera menacée, mais avant qu'elles n'atteignent le point de rupture ou que leurs actions ne puissent compromettre la stabilité financière globale. Les autorités de surveillance pourront aussi demander à une contrepartie centrale de prendre certaines mesures dans le cadre de son plan de redressement ou de modifier sa stratégie d'entreprise ou sa structure juridique ou opérationnelle.

Instruments et pouvoirs de résolution

Conformément aux orientations du Conseil de stabilité financière, une contrepartie centrale sera placée sous procédure de résolution si elle est en situation de défaillance avérée ou prévisible, si aucune alternative du côté du secteur privé ne permet d'éviter cette défaillance et si celle-ci est de nature à compromettre l'intérêt général et la stabilité financière. Même si les conditions ci-dessus ne sont pas remplies, une contrepartie centrale pourra aussi faire l'objet d'une telle procédure si le recours à d'autres mesures de redressement risque de compromettre la stabilité financière.

Coopération entre les autorités nationales

Les contreparties centrales sont par nature des établissements transfrontières, et les plus grandes d'entre elles exercent à l'échelon international. Il importe donc que les autorités coopèrent par-delà les frontières afin d'assurer, si nécessaire, une planification efficace et une résolution ordonnée. La proposition prévoit la création, pour chaque contrepartie centrale, d'un collège d'autorités de résolution comprenant toutes les autorités compétentes, y compris l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l'Autorité bancaire européenne (ABE).

Les collèges existants créés conformément au règlement EMIR et les nouveaux collèges d'autorités de résolution devraient exercer conjointement les tâches spécifiques que leur assigne le règlement. L'AEMF facilitera la mise en place de mesures conjointes et assurera une médiation contraignante si nécessaire.

Le projet de règlement va maintenant être soumis au Parlement européen et au Conseil de l'UE pour approbation et adoption.

Contexte

La Commission européenne a procédé à une consultation publique sur un éventuel cadre de redressement et de résolution pour les établissements non bancaires entre le 5 octobre et le 28 décembre 2012. Cette consultation portait sur la nécessité de mécanismes de redressement et de résolution principalement pour les contreparties centrales, les dépositaires centraux et les entreprises d'assurance. Il en est globalement ressorti que la priorité devait être la définition, à l'échelle de l'Union, de règles de redressement et de résolution des contreparties centrales. La mise en œuvre de l'obligation, prévue par le G20, de compensation centrale pour les dérivés de gré à gré normalisés a été reconnue comme un argument décisif en faveur d'une telle mesure.

Au niveau international, les dirigeants du G20 ont entériné la démarche proposée par le Conseil de stabilité financière (CSF) pour parer aux risques que peut faire courir au système financier la défaillance d'un établissement financier (banque, infrastructure de marché, entreprise d'assurance, etc.) d'importance systémique mondiale en recourant à des instruments de redressement et de résolution exhaustifs et adaptés. Par ailleurs, le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché (CPMI) et l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) ont élaboré des orientations sur les plans de redressement des infrastructures des marchés financiers, dont les contreparties centrales, tandis que le Conseil de stabilité financière a publié de nouvelles orientations sur l'application de ses Key Attributes of Effective Resolution Regimes (caractéristiques essentielles de systèmes performants de résolution) à des infrastructures de marché financier telles que les contreparties centrales. Ces orientations ont été prises en compte dans la proposition de la Commission.

Autres travaux portant sur la résolution

L'analyse de la nécessité d'encadrer le redressement et la résolution d'autres entreprises financières que les banques et les contreparties centrales est encore en cours. En effet, d'après les leçons tirées de la crise financière, ces mesures n'ont pas le même caractère d'urgence. Elles pourraient toutefois s'avérer nécessaires dans l'avenir, selon l'évolution des risques économiques et financiers dans les secteurs concernés.

Les autres réflexions internationales menées au niveau du G20 sur les entreprises d'assurance en sont encore à un stade relativement précoce. En Europe, l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) a entrepris un examen comparatif approfondi de l'ensemble des pratiques et évolutions nationales en matière de redressement et de résolution et présentera un rapport à ce sujet au premier semestre 2017. Sur la base de ce rapport, la Commission envisagera la marche à suivre, en concertation étroite avec le Parlement européen, le Conseil et l'ensemble des parties prenantes.

Chiffres clés

En 2015, en moyenne, les contreparties centrales ont assuré la compensation de plus de 50 % des transactions mondiales sur dérivés de gré à gré (493 000 milliards d'USD), soit près du double du chiffre de 2009, date de l'engagement du G20. En moyenne, 70 % des nouvelles transactions sur dérivés de gré à gré pourraient maintenant être compensées.

Pour en savoir plus

Voir notre Foire aux questions (en anglais)